Scharpf om den europeiska integrationens dubbla asymmetri

"The conclusion that, in a federation, certain economic powers, which are now

 generally wielded by the national state, could be exercised neither by the 

federation nor by the individual states, implies that there would have to be less 

government all round if federation is to be practical."

FA Hayek, 1939

Den tyske samhällsvetaren Fritz Scharpf börjar sin artikel "The asymmetry of European integration" från 2010 med FA Hayek-citatet ovan. I en federation där varken den federala eller den delstatliga nivån kan föra politik, säger Hayek, så kommer staten att bli mindre. Detta är enligt Scharpf vad som har hänt i EU idag, en "dubbel asymmetri" i vilken a) det är ytterst svårt att genomföra (progressiv) politik på EU-nivå där beslut ska fattas med konsensus bland medlemsstaterna, och b) Domstolen -- kontrollerad av ingen -- tagit på sig att liberalisera Europa, vilket underminerar de nationella välfärdsstaterna. Ändå finns idag intentionen att skapa en social marknadsekonomi inskriven i Lissabonfördragets artikel 3(3), konstaterar Scharpf sarkastiskt. En del vilja och en hel massa retorik finns där men, säger Scharpf, EU:s utveckling handlar inte bara om aktörer utan också om strukturer.

Vad styr EU? Enligt Moravcsik (1998) medlemsstaternas intressen, och framför allt då de större staterna. Enligt Jabko (2006) däremot så förklaras vågen av liberaliseringar från 1980-talet och framåt av "the Commission’s ‘strategic constructivism’, which persuaded a heterogeneous coalition of political actors that ‘the market idea’ was the solution to all that was wrong in Europe" (213). Scharpf menar att det stora problemet med dessa två approacher är att de är helt agent-orienterade, och ignorerar den strukturella nivån. Scharpf menar att det finns två stycken institutionella assymetrier i EU som både försvagar de socialdemokratiska inslagen i medlemsstaterna, och förhindrar att en mer socialdemokratisk politik genomförs på EU-nivå. Den första asymmetrin är att opolitiska aktörer gör så mycket policy på EU-nivån, vilket hindrar politiskt agerande där. Den andra asymmetrin är en bias för negativ integration i EU (Scharpf 1999).

Scharpf går vidare med en historieskrivning över EU:s "integration genom lag". Efter Luxemburgkompromissen 1966 kunde tariffbarriärer inte tas bort utan enighet. Och de sex länderna var relativt lika varandra. Vad Ruggie (1982) kallade "inbäddad liberalism" kunde upprätthållas i EG (215). Efter att Storbritannien, Irland och Danmark kom med 1973 förändrades detta. Olikheten mellan medlemsstaterna ökade, och reformtakten kunde förväntas sjunka. I Dassonville-fallet 1974 ökade Domstolen liberaliseringen, vilket den kunde göra utifrån paradigmatiska fall från 1960-talet -- Van Gend en Loos (doktrinen om direkt effekt) och Costa (doktrinen om överhöghet). (Jfr Höpner 2008 om betydelsen av dessa fall.) Varför mötte då inte Domstolens liberalisering motstånd? Scharpf pekar på tre faktorer: att Domstolens egna argument var formalistiska och obskyra vilket försvårade motstånd genom att göra frågorna obegripliga, att en "habit of obedience" utvecklades, och att när väl praxisen är på plats så är det väldigt svårt att ändra lagarna (216f). Enligt Dassonville kunde alla policies som potentiellt "försvårade handel" ses som icketariff-handelshinder. Det behövde alltså inte ens vara de facto, utan räckte med potentiellt. Cassis de Dijon-domen 1979 fortsatte i samma anda. Där införde Domstolen nya kriterier, som inte fanns i Fördraget, för när avsteg från den liberala handelspolitiken var tillåtet: hänsyn till finanspolitiken, och konsumentens bästa. Detta kan tyckas som avsteg från liberalismen. Men icke. I praktiken så innebär införandet av nya kriterier här att Domstolen gav sig själva större spelrum att avgöra vilken politik som är okej och inte okej, för den instans som dömer om en viss policy lever upp till kriterierna, det är ju Domstolen. Scharpf menar att

"the Cassis formula maximizes the Court’s quasidiscretionary control over the substance of member-state policies. Even in policy areas where no powers have been delegated to the EU, it is for the Court, rather than for national constitutions and national democratic processes, to determine the legitimate purposes of national policy. And it is for the Court, rather than for national governments and legislatures, to judge the effectiveness and necessity of measures employed in the pursuit of allowable policy purposes." (219f)

Så Domstolen är mäktig. Men varför har den en liberal bias? Fallen som kommer in dit domineras av aktörer med stora ekonomiska intressen, aktörer mobila över medlemsstatsgränser, och aktörer som tjänar på att ändra på de nuvarande reglerna (221). Så man behöver inte, som Höpner (2008) också gör, hänvisa till de individuella domarnas preferenser för att se en liberal bias här: "independently from any liberal preferences the judges might entertain, its dynamic expansion will be driven by the persistent push of liberalizing interests searching for new obstacles to remove", hävdar Scharpf med hänvisning till Schmidt (2009) (222). Det handlar förvisso inte om nyliberalism rakt av. Domstolen har också stärkt migrantarbetares rättigheter, utbytesstudenter dito, osv. Men Domstolen följer en liberal logik, och bygger sedan Van Gend en Loos på uppfattningen att EG/EU-rätten ger individer rätt att överklaga till Domstolen när de är missnöjda med hemstatens policies. Det finns ingen social reciprocitet eller solidaritet i denna logik:

"European citizenship, as defined by the Court, is not about collective self-determination. It is about individual rights of exit from, and entry into, democratically shaped and collectively financed systems of national solidarity (Somek, 2008). For the new social liberties as for economic liberties, therefore, integration through law maximizes negative integration at the expense of democratic self-determination in the national polity." (223)

Scharpf menar att 1980-talets liberaliseringsnivå i EU måste förstås mot bakgrund av Dassonville-Cassis-linjen. Tidigare forskning har framför allt tolkat liberaliseringen som uttryck för de stora medlemsstaternas vilja (Garrett, Moravcsik) eller för Kommissionens ideologiska ledarskap (Jabko). Men Scharpf ser det snarare som att medlemsstaterna kände sig tvungna att genomföra en ordnad liberalisering, eftersom alternativet var oordnad liberalisering (jfr diskussionen om organiserad och oorganiserad decentralisering här) genom Domstolens successiva agerande:

"Faced with the prospect of haphazard judicial interventions against existing national regulations, and with the threat of Treaty-violation prosecutions launched by the Commission, the relaxation of the unanimity rule to facilitate the adoption of common European standards must have appeared as a lesser evil." (225)

Som stöd för denna tes refererar han också till forskning av Alec Stone Sweet, Karen Alter och Susanne K. Schmidt*. Han leverar också, liksom Höpner, en besk sågning av EU-rättarnas diskurs: verkligheten är, menar Scharpf, att den europeiska integrationen är en hård och materialistisk process, men EU-rättarna pratar om den som något idealistiskt och fluffigt som måste försvaras mot nationella "protektionistiska" intressen**.

Scharpf fortsätter med en diskussion av olika samhällsekonomiska arrangemang i länderna inom EU. Han kombinerar Esping-Andersens tre typer av välfärdsstater med Varieties of Capitalism-skolans typ typer av kapitalismer, till två kombinerade typer: social marknadsekonomi (SME), och liberal marknadsekonomi (LME). EU:s integration genom lag förändrar enligt Scharpf både SMEs och LMEs, men mest SMEs. I figuren nedan illustreras detta.

Den europeiska integrationens strukturella begränsningar har, menar Scharpf, skurit av vägen till den övre vänstra rutan, just den ruta som så många europeiska socialdemokrater (och kristdemokrater) säger sig vilja gå till (239). Och de nationella välfärdsstaterna undergrävs av Domstolen;

"‘integration through law’ does have a liberalizing and deregulatory impact on the socio-economic regimes of European Union member states. This effect is generally compatible with the status quo in liberal market economies, but it tends to undermine the institutions and policy legacies of Continental and Scandinavian social market economies. Given the high consensus requirements of European legislation, this structural asymmetry cannot be corrected through political action at the European level."

Scharpf börjar artikelns slutsatser med:

"The evolution of European integration has confirmed Friedrich Hayek’s prediction, published in 1939, that the integration of previously sovereign nation-states in Europe would reduce the capacity of states to regulate the capitalist economy and to burden it with the costs of an expensive welfare state. It took a bit longer than expected, however, because member governments initially retained control over economic integration." (239)

Det finns två strategier mot den hayekianska tendensen i dagens EU, en proaktiv och en defensiv. Den proaktiva strategin vore att mobilisera för att avskaffa hindren för att föra socialdemokratisk politik på EU-nivån. Scharpf menar dock att denna strategi i praktiken är mycket svår att genomföra. Det skulle inte räcka med att få med sig socialdemokratiskt och kristdemokratiskt präglade stater, utan på grund av konsensusbeslutsfattandet på EU-nivån skulle också de liberala medlemsstaterna behöva övertalas. Scharpf menar att den defensiva strategin har större möjligheter att lyckas. Det handlar mycket om att begränsa Domstolens spelrum och faktiska kompetens-kompetens (242f).


Fotnot
*Scharpfs beskrivning av relationen mellan medlemsstaterna/Rådet och Domstolen är intressant och diskutabel. På annat ställe skriver han: "fields like corporate taxation or industrial relations, where it seems obvious that both more liberalization and more harmonization would be politically unfeasible, the Commission may just leave the matter entirely to the continuing progress of the Court’s case law (Ganghof and Genschel, 2008)." (227) En arbetsdelning mellan Rådet och Domstolen?
**"European integration has ceased to be an idealistic aspiration. It has become a reality whose hard-law constraints are increasingly felt in the economic, social and personal lives of citizens. And if these citizens are even dimly aware of how European law is produced, they must also realize that the familiar mechanisms that ensure political responsiveness in national politics will not protect their interests in European decision processes. At the same time, however, pro-European legal discourses and political rhetoric are still shaped by the idealistic commitment to promoting European integration against what they consider protectionist impediments and nationalistic opposition." (229)

Referenser
Giuseppe Bertola, Jörgen Hettne, Fritz W. Scharpf och Daniel Tarschys. 2011. Är EU en social marknadsekonomi? Sociala Europa – en antologi (pdf). Stockholm: SIEPS.
Hayek, F. A. ([1939]1948) ‘The Economic Conditions of Interstate Federalism’. In Hayek, F. A. (ed.) Individualism and Economic Order, Chicago, IL, University of Chicago Press pp. 255–272 [reprinted from the New Commonwealth Quarterly, V (September 1939), 131–149].
Fritz W. Scharpf. 2010. "The asymmetry of European integration, or why the EU cannot be a ‘social market economy’". Socio-Economic Review. (working. paper-version här i pdf)